对问责制几个关键问题的再思考

自从2009年5月22日《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》出台以来，一年多时间过去了。一些地方也相应出台了关于问责的细则规定，官员被问责的案例也很多，这对建立责任型政党和责任型政府起到了很好的作用，也对维护国家利益、公共利益和公民合法权益起到了重要的促进作用。回顾和总结一年来的问责实践，为了维护“问责制”的权威性和严肃性，回应社会公众对问责制效果的一些疑惑，我认为无论是在理论上还是在实践上有几个关键环节需要进一步厘清，从而使问责制能切实对负有领导责任的官员起到警示作用，使“立党为公、执政为民”的崇高理念从制度上落到实处。 第一，问责的对象和范围。《暂行规定》明确规定，党政领导干部是问责的基本对象，其范围主要包括各级各类公共机构党政“一把手”及主管副手，各级政府党政“一把手”及主管领导。这就是说，问责制是针对公务员或公务人员中的“具有决策权、负有领导责任”的官员。“责任”是问责制的核心。问责制的目的就是要把我们党和政府勤勤恳恳、全心全意为人民服务的价值理念从制度上落到实处。我们把问责制的对象和范围限定为具有决策权的领导干部，与世界上大多数国家把“质询和问责”对象限定为“选任官员或政务官”一样，都是为了让权力按照人民的意愿来行使。因为权力的最终体现是公共政策制定的权力。由于权力不作为或乱作为造成国家利益、公共利益和人民利益受到重大伤害，相应的职位权力拥有者就应该负起相应的责任，受到相应的惩处。 第二，问责制的种类和内容。从世界范围来看，问责制一般分为道德问责、政治问责和行政问责三类，相应地在问责追究上也分为道德追究、政治追究和行政追究三类。从问责内容来看，检视世界范围的问责案例，凡是“依法行政”比较好的国家，政务类官员被问责的情况大多是道德和政治问责，而行政问责相对较少，因为在行政运行公开透明的情况下，聪明的“政务官”几乎不敢违法行政去“趟雷区”。我们知道，在任何政治体系下，高官都是社会的“标杆”性人物，符合本民族道德文化要求的个人品质至关重要，我们国家选人用人的标准就是“德才兼备、以德为先”。道德追究就是对个人道德素质的严格要求，比如小到言行不一、没有同情心、不乐于助人、不尊老爱幼、对家庭不忠；大到财产申报不实、多吃多占、胡乱报销损公肥私，挤占挪用政治现金等，都在道德追究之列。那种没有道德品行的人很难为国家民族献身、全心全意为公众服务。因此，让这种人掌握公共权力无异于民族自杀。世界主要国家对高官的道德瑕疵一般采取“零容忍”。 政治追究是指对乱决策、决策自利、公共政策失误的追究。政治问责是问责制的一种主要形式，重大决策失误贻害的是一个国家、一个部门、一个地区发展的长远利益。因此，政治问责常采取“集体问责”的形式，如邻国日本走马灯似换内阁就是典型的例子，核心是政策不对头或不能兑现，说的与做的不一致，选民不答应。 行政问责是指对“行政行为结果”的问责，一般表现为“具体行政事故”问责。在我国目前重要的社会转型期，行政问责比较多，以至于公众认为好像问责制只有“行政问责”一种形式。比如由于政府安全监管不力造成的矿难、行政行为不当造成大规模群体性事件，行政和司法救济不及时造成公众利益受损等。行政问责仅是问责制的一种，甚至不是最重要的一种，高官“没有责任心”的深层次原因是道德良心和政治体制造成的，不负责任的行政行为结果只是深层次原因表现。要改变 “行政行为不负责任”多发频发的状况，必须强化道德和政治问责，特别是通过民主的形式强化道德和政治问责。 第三，问责主体。问责主体涉及程序正义和问责制的权威性问题，因此是问责制得到有效实施的一个关键性问题。从我国政治体制的制度性安排来看，全国人大是国家的最高权力机关，各级地方人大是地方的最高权力机关，党中央和地方党委会是党的最高权力机关。因此，问责制的主体就应该是各级党代会和人代会。因为政府领导成员与党委领导成员是由“两代会”产生的，其罢免或辞职也理所当然地通过“两代会”，自觉接受和执行“两代会”的质询和罢免程序。至于各级党和政府的组织人事、纪律监察等部门，是对全体公务人员考评与监督的部门，是对全体公务人员中的个体行政行为考察与监督，对违纪违法人员按照相关公务员的纪律条例、法律法规进行警告、记过、辞职辞退、移送司法机关等处理。从程序上讲，问责制规定的被问责的对象是“两代会”任命的公务员，其问责主体只有通过“两代会”才具有权威性。 第四，问责结果。问责结果的核心问题是被问责官员能不能复出的问题，这个问题也是社会上争议最大的问题之一。从国外的情况来看，由于被问责官员属于决策类或政务类官员，如市长、省长、部长、总理等选任官员，所以一旦被问责，复出的可能微乎其微，除非是公众原谅并在下次投票中投了你的票，重新通过选举上台，一般来说这种可能性不大，没有发现这样的案例。我国由于被问责官员几乎都能复出并换个地方官复原位，使公众对问责制的实际效果产生疑问。当然，我国的这种做法有其特定的原因和理由，但从理论上说，我认为公众的这种疑问是合理的。如果让被问责的官员几乎全部复出，那相当于漠视公共利益，既对官员没有警示意义，也对公众没有负责精神，会使党和政府的威信受到伤害，会增加我们“吏治”的难度，降低群众的信任度。安全生产上有个“海恩法则”，大意是说在一次重大事故背后，有29次小事故，300次事故预兆和1000个事故隐患。海恩法则用到被问责官员的身上也大致合适，之所以一次重大的责任事故被问责，大多是某些官员长期不负责任，对党的事业、人民的事业不敬重的必然结果，我们党不需要这样的官员，问责制就是要清除这种官员，触犯法律的还要依法移送司法机关处理。只有这样，才能使每个官员负起责任来。只有通过问责制使每个领导干部负起责任，我们党的执政地位才会稳固，国家和社会才能长治久安。

来源：中国教育干部培训网